市場熱議明年財政政策：赤字率是焦點，舉債規(guī)模是重心

　　復雜的內(nèi)外形勢下，擔當穩(wěn)增長重任的財政政策將更加積極、更加給力。

　　近日，中共中央政治局召開會議，分析研究2025年經(jīng)濟工作。會議定調(diào)明年實施更加積極的財政政策。

　　評價積極財政政策力度大，一個最為關鍵的指標是財政支出規(guī)模較上一年更大，同比增速也更高。但在經(jīng)濟下行壓力較大、樓市土地市場較為低迷的背景下，財政增收壓力較大，要支撐一定力度的財政支出，離不開政府舉債。而中國政府還有較大舉債空間，上述政治局會議提出加強超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，明年政府加大舉債規(guī)模成為不少專家共識。

　　多位專家對第一財經(jīng)分析，為了穩(wěn)經(jīng)濟，明年積極財政政策力度將會明顯大于今年，其中，政府新增舉債額度將超過10萬億元，有望在15萬億元左右。明年財政支出結(jié)構將進一步優(yōu)化，財政政策重點從投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費并重，加大保障和改善民生力度，支持科技創(chuàng)新、樓市穩(wěn)定等，助推經(jīng)濟運行在合理區(qū)間；同時，明年將進一步推動財稅體制改革，增強地方自主財力，健全政府債務管理體系，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

　　“超常規(guī)”不只是擴大赤字率

　　所謂積極的財政政策，也被稱為擴張性財政政策，是指政府在經(jīng)濟增長乏力時，通過增加支出、減少稅收、擴大赤字、發(fā)行政府債券、增加轉(zhuǎn)移支付等手段，刺激總需求，促進經(jīng)濟復蘇和增長的一種宏觀調(diào)控政策。

　　自2008年國際金融危機之后，中國一直采取積極財政政策，每年力度不同。積極財政政策力度越大，相應財政支出規(guī)模就越高。而這一財政支出主要體現(xiàn)在“兩本賬”，即全國一般公共預算支出和政府性基金支出。

　　中國銀河證券首席經(jīng)濟學家章俊告訴第一財經(jīng)，從一般公共預算和政府性基金預算的收支原則來看，前者支出力度的確定性更強，后者采取的則是“以收定支”的預算管理方式。近年來，受到地方土地出讓收入持續(xù)低于預算目標的影響，政府性基金預算收支完成度和支出力度基本均低于年初預算目標。從這一角度出發(fā)，明年“更加積極的財政政策”也需要更高的確定性，這就需要提升一般公共預算的支出力度。

　　財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國一般公共預算支出約27.5萬億元，完成預算的98%，增長5.4%。2024年前10個月全國一般公共預算支出約22.2萬億元，同比增長2.7%。而按照年初預算，2024年全年預計全國一般公共預算約28.6萬億元，同比增長4%。今年支出不及預期的一個重要原因，是稅收增長不及預期。

　　“基于財政逆周期調(diào)節(jié)的需要，預計明年全國一般公共預算支出增速目標定在5%左右，相應明年狹義赤字率(全國一般公共預算赤字規(guī)模占經(jīng)濟總量比重)水平將提高至3.5%至4%左右。”章俊說，短期來看，稅收和土地收入的降低有賴于增加政府債方式支撐，尤其是在典型的逆周期調(diào)節(jié)政策中，增稅政策的落地難度較大，提升赤字率是財政政策中最為直接、有效的政策工具。

　　財政部部長藍佛安在11月全國人大常委會發(fā)布會上公開表示，明年實施更加給力的財政政策，其中之一正是積極利用可提升的赤字空間。

　　在財長上述表態(tài)后，結(jié)合明年經(jīng)濟社會發(fā)展需要，不少專家預計赤字率將超過3%。在上述政治局會議相關表態(tài)后，專家認為，明年赤字率達到4%左右的可能性在增大。

　　東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經(jīng)，在更為積極的財政政策下，預計2025年全國一般公共預算支出會達到30萬億元左右，同比增長6%。財政政策逆周期調(diào)節(jié)“超常規(guī)”，可能首要體現(xiàn)在較大幅度上調(diào)赤字率，預計明年赤字率或從今年的3%上調(diào)至4%左右。

　　當然，最終財政支出、赤字率等關鍵數(shù)據(jù)，仍有待明年全國兩會期間揭曉。但在中國仍有較大舉債空間、內(nèi)需不足和外部沖擊加大之下，明年赤字率如何選擇備受關注。

　　粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒認為，赤字率指標相比其他財政工具有特殊的意義，公眾主要根據(jù)該指標而非綜合指標來判斷財政政策積極程度，而赤字率為3%、3.5%還是4%，這從赤字絕對規(guī)模上來看相差不大，但釋放的信號和穩(wěn)定預期的意義卻相差甚遠。

　　他建議，考慮將赤字率提升至4%，這不僅更有利于穩(wěn)定預期和信心、直接提振資本市場，而且赤字是靠發(fā)行普通國債等來彌補，相比于特別國債、專項債能更快形成支出，更直接緩解地方財政壓力，擴大總需求。

　　專項債以及特別國債蓄力

　　不過，在中國當前的財政體制下，不能僅僅通過觀察赤字規(guī)模來預判財政政策的積極程度。目前，中國赤字僅屬于全國一般公共預算賬本的概念，而歸屬于政府性基金賬本的特別國債及地方政府專項債券并不歸入赤字之中。

　　近三年受樓市低迷、土地市場低迷等影響，占政府性基金收入大頭的土地出讓收入大幅下滑，這也使得政府性基金收入出現(xiàn)明顯下滑，為此，中國通過發(fā)行特別國債和增加專項債額度，來穩(wěn)定政府性基金支出。

　　財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國政府性基金預算支出約10.1萬億元，同比下降8.4%。2024年前10個月全國政府性基金預算支出約7億元，同比下降3.8%。在今年以來土地出讓收入大幅下降近23%背景下，支出降幅持續(xù)縮窄，這得益于今年發(fā)行的1萬億元超長期特別國債和近4萬億元新增專項債券。

　　對于明年更加給力的財政政策，藍佛安在上述發(fā)布會上表示，將擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例。并繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領域安全能力建設。

　　此次政治局會議提出要穩(wěn)定樓市。為了支持房地產(chǎn)穩(wěn)定，專項債投向擴大至可支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房，再疊加此前明確的8000億元化債額度，因此專家普遍預計明年地方新增專項債額度將超4萬億元，多位專家甚至預計規(guī)模在4.5萬億元左右。

　　“明年地方政府土地出讓金收入可能還會延續(xù)負增長，這會拖累政府性基金支出。不過，明年除化債額度之外的新增專項債規(guī)模有望提高至4.5萬億~5萬億元，其中包括了用于收儲的額度。這將充分抵消地方政府土地出讓金收入下滑帶來的影響，對政府性基金支出形成重要支撐。”王青說。

　　相比于專項債這一常規(guī)財政政策工具，特別國債這一非常規(guī)政策工具更受關注。

　　章俊認為，政府性基金預算中，相較于項目收益率持續(xù)降低、可投項目標的持續(xù)減少的地方專項債券，超長期特別國債未來應當發(fā)揮更加積極的作用。中央財政新增政府債務中，將通過提升特別國債發(fā)行規(guī)模，更多用于保障經(jīng)濟“穩(wěn)增長”訴求。

　　他預測，明年超長期特別國債在今年1萬億元基礎上可能提升至1.5萬億~2萬億元，支持方向也將在“兩重”“兩新”基礎上拓展至教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社保和民生領域，將“惠民生”和“促消費”更好結(jié)合。而用于補充商業(yè)銀行核心一級資本的特別國債預計發(fā)行規(guī)模也在1萬億元左右。

　　羅志恒建議，明年繼續(xù)發(fā)行1萬億元超長期特別國債；發(fā)行3萬億元特別國債，其中1萬億元特別國債用于補充銀行資本金、2萬億元特別國債用于成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，專項用于保交房、收儲存量房、收購房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動性壓力。

　　根據(jù)上述接受采訪的三位專家預測，如果將明年新增的2.8萬億元專門用于置換地方政府隱性債務額度考慮在內(nèi)，政府舉債額度在15萬億元左右。若不考慮這一化債額度，政府新增舉債額度12萬億元至13萬億元。而新增舉債額度應更多地由杠桿率較低的中央財政承擔。

　　基建投資、居民消費并重

　　觀察積極財政政策力度，除了支出規(guī)模外，支出結(jié)構調(diào)整同樣重要，即錢花哪兒及如何提高花錢效益。

　　羅志恒認為，要優(yōu)化財政支出結(jié)構，財政政策重點從投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費并重。投資和消費同等重要，關鍵是投資方向的問題。

　　“基建投資，要與人口流動、結(jié)構、提高潛在經(jīng)濟增長率等掛鉤。未來的財政支出，要更多地從投資為主轉(zhuǎn)向投資和消費并重的格局，要解決居民的后顧之憂，增加醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面財政支出，解決農(nóng)民工市民化的問題，進而提高居民的消費意愿。”羅志恒表示。

　　王青也認為，2025年基建投資還要保持較高增速，但財政支持政策重點要進一步向居民消費進行轉(zhuǎn)移。他建議，明年必要時可直接向居民發(fā)放消費補貼，這對擴大內(nèi)需能產(chǎn)生“立竿見影”的效果，而且能夠增加居民對逆周期調(diào)節(jié)政策的“獲得感”，緩解宏觀數(shù)據(jù)和微觀感受之間的“溫差”。

　　章俊則表示，新型城鎮(zhèn)化建設下，預計未來五年城市常住人口“市民化”每年所需新增投資規(guī)模將在1萬億元以上，這方面仍然有賴于財政資金的持續(xù)投入。在擴內(nèi)需、促消費方面，今年推出的消費品以舊換新政策目前已經(jīng)取得明顯成效，明年消費補貼政策仍有延續(xù)的必要性和可行性，補貼范圍可進一步拓展至更新需求較大、換新周期較短的消費電子、服務消費領域等。

　　對于明年是否有必要推出大規(guī)模減稅降費新政，上述專家認為，基于財政可承受能力、政策效應等考慮，必要性不強，減稅降費仍以結(jié)構性優(yōu)化為主，重點支持科技創(chuàng)新等。

　　從中長期來看，推動經(jīng)濟企穩(wěn)向好不能僅靠短期政策刺激，全面深化改革同樣重要，這方面黨的二十屆三中全會已經(jīng)做出全面部署，其中就包括進一步推動財稅改革，健全預算制度，完善稅收制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。財政部公開表示，深化論證具體改革方案，成熟一項、推出一項。