一季度地方發債增長約80%，錢都花哪兒了？

　　陳益刊

　　今年以來地方政府借錢明顯提速，折射積極財政政策發力穩經濟。

　　根據中國債券信息網等數據，今年一季度全國發行地方政府債券約2.84萬億元，創歷史新高，同時與去年同期相比增長約80%。這筆巨額資金近六成用于償還舊債，約四成用于重大項目建設。

　　目前地方政府借錢的合法途徑基本來自發行政府債券。為何今年一季度地方借錢規模大增？這筆資金究竟花在哪兒了？它對經濟等產生哪些影響？后續地方發債形勢如何？

　　地方借錢規模大增

　　回顧歷史數據，2025年一季度地方借錢規模創下歷史新高，不僅與2024同期相比出現近80%大幅增長，與上一次一季度發債規模高點(2023年約2.11萬億元)相比也增長了約35%。

　　而想要了解一季度地方借錢規模大增的原因，則需要看細分數據。地方政府債券按用途分為新增債券和再融資債券。新增債券資金主要用于基礎設施等重大項目、民生項目等建設，而再融資債券主要用于償還到期地方政府債券本金或置換隱性債務等，即“借新還舊”。

　　根據中國債券信息網等公開數據，一季度地方發債2.84萬億元中，新增債券發行約1.24萬億元，同比增長約48%；再融資債券約1.6萬億元，同比增長119%。

　　東方金誠研究發展部執行總監馮琳對第一財經分析，一季度地方債發行量2.84萬億元，同比增加1.27萬億元，主要原因是用于置換地方政府隱性債務的再融資(專項)債券發行量達到1.34萬億元，帶動當季再融資(專項)債券發行量同比增加1.04萬億元至1.47萬億元。此外，一季度新增債券中的專項債發行量約9602億，同比增加3261億，也是當季地方債整體發行量同比高增的重要原因。

　　中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財經，一季度地方債發行規模大增，一方面是因為各地落實化解地方政府隱性債務風險方案，加快今年2萬億元再融資債券以置換存量隱性債務進度，一季度這一置換隱性債務進度過半，且13個省市已完成全年置換隱性債務額度發行任務。

　　“另一方面，今年新增專項債券發行進度也較快，這跟2025年是‘十四五’規劃收官之年，前期規劃的交通、能源、新基建等重大項目進入建設高峰期，疊加‘十五五’部分項目提前啟動等有關，新增專項債資金需求明顯提升。去年底國務院下放部分省份專項債券項目審核權，試點‘自審自發’，也客觀上加快地方發債節奏。”胡恒松說。

　　中央財經大學教授溫來成對第一財經分析，今年以來經濟平穩發展，但有效需求不足、社會預期偏弱等問題仍然存在，經濟增長仍面臨一定壓力。因此為了實現5%左右的預期經濟增速等目標，地方政府需要借助債務資金來穩投資防風險。而且今年前兩個月財政收入增長低迷，客觀上地方也更加依賴發債籌集資金，來推動重大項目建設穩投資穩經濟。

　　財政部數據顯示，今年前兩個月全國一般公共預算收入同比下降1.6%，全國政府性基金預算收入同比下降10.7%。

　　那么今年一季度地方借的2.84萬億元究竟花哪兒了？

　　根據前述數據，其中約1.6萬億元(占比約56%)用于“借新還舊”，而這又主要用于置換地方政府存量隱性債務，以實現展期降息，緩釋地方債務風險。而新增債券約1.24萬億元則用于投資公益性重大項目，其中又以新增專項債為主。

　　根據企業預警通數據，今年一季度地方近1萬億元新增專項債資金中，約31%投向市政和產業園基礎設施；約21%投向軌道交通、鐵路、政府收費公路等交通領域；約10%投向棚戶區改造；約7%投向醫療衛生；約6%投向農林水利；約5%投向土地儲備；約4%投向城鎮老舊小區改造等。

　　中債資信企業與機構部負責人孫靜媛告訴第一財經，預計今年專項債仍以傳統基礎設施領域投向為主導，結合國務院專項債券用作項目資本金的領域從原來的17個行業增加到22個，預計今年會向新興產業基礎設施、貨運綜合樞紐、衛生健康、養老托育、城市更新等新納入的領域傾斜。同時更加注重對新質生產力相關領域的支持，如新型基礎設施以及前瞻性、戰略性新興產業基礎設施，推動產業創新。

　　穩投資防風險

　　地方加快發債，也折射今年更加積極的財政政策快速落地。

　　馮琳表示，一季度地方債發行節奏比較快，是積極財政政策靠前發力的體現。地方債的發行，一方面可以為加快推進地方重大項目建設提供資金；另一方面，地方債中的置換債的發行，也可幫助地方政府騰挪出原本用于化債的資金去搞發展，釋放地方政府在基建投資等方面的穩增長動能。這是當前全方位提振內需的一個重要發力點。

　　“可以看到，在年初穩增長政策提前發力，地方政府債發行規模顯著擴大背景下，1~2月不含電力的基建投資同比增長5.6%，增速較去年全年加快1.2個百分點。”馮琳說。

　　胡恒松也認為，一季度地方債發行規模較大，能夠有效擴大基礎設施建設投資，促進重點產業高質量發展，進而推動經濟的穩定增長。同時，通過發行再融資債券進行債務置換，可以有效降低地方政府的償債壓力，使地方政府有更多的資金投向經濟發展和社會保障。

　　溫來成表示，專項債發行進度較快，也給專項債管理帶來一定的挑戰，地方需要盡早將債券資金撥付至項目，加快項目實施進度，盡早形成實物工作量，發揮穩投資補短板效應。

　　不少地方也采取行動用好專項債資金。比如近期湖南省人民政府辦公廳公布《湖南省推進地方政府專項債券項目“自審自發”試點實施方案》，要求加快專項債券發行節奏，加快資金撥付和項目建設，規范資金使用。專項債券資金下達后，6個月仍未實際支出的，原則上按程序調整用于本地區其他符合條件的項目；12個月仍未實際支出的，原則上由省財政廳收回并分配至其他地區。

　　事實上，不僅今年一季度地方債發行進度較快，一般國債發行進度也明顯快于歷史同期水平。

　　根據今年中央與地方預算報告數據，2025年合計新增政府債務總規模11.86萬億元，比上年增加2.9萬億元。其中，中央政府發行國債(含特別國債等)6.66萬億元，地方政府發債5.2萬億元。這些還不包括用于償還舊債或置換地方隱性債務的債券。

　　財通證券首席經濟學家孫彬彬預計，考慮2萬億元用于置換隱債的特殊再融資債，預計2025年政府債發行規模約為24.2萬億元(其中地方債預計發行規模約為9.83萬億元)，較2024年增加1.91萬億元。

　　馮琳表示，隨著3月各項財政政策指標落地，4月起新增專項債發行將逐步提速，預計二季度、三季度地方政府債券發行量都將在1.5萬億左右。這主要是考慮到國有大行注資特別國債將在二季度發行，超長期特別國債也有望在二季度開閘發行，為了避免政府債券供給壓力過于集中，新增專項債發行可能不會過度集中在二季度。另外，預計年內剩余的6627億置換隱債再融資專項債額度將在二季度發行完畢。

　　“預計2025年地方債發行規模將會有所擴大，同時整體發行節奏前置，預計超六成地方債供給會集中于上半年。”胡恒松說。