今年前兩月土地市場(chǎng)回暖，“土地財(cái)政”正轉(zhuǎn)型

　　作者：陳益刊

　　隨著穩(wěn)樓市系列政策落地，今年以來(lái)土地市場(chǎng)有趨穩(wěn)跡象，地方政府也預(yù)計(jì)今年賣地收入能止跌回穩(wěn)。

　　不過(guò)，受近些年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整影響，地方賣地收入出現(xiàn)明顯下滑，房地產(chǎn)相關(guān)稅收也出現(xiàn)減收，“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型悄然展開，部分地方已經(jīng)采取大力盤活存量資產(chǎn)資源、增加國(guó)資上繳收益、加大舉債等來(lái)應(yīng)對(duì)。

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，從目前數(shù)據(jù)及市場(chǎng)表現(xiàn)來(lái)看，今年以來(lái)土地市場(chǎng)確有回暖跡象，但整體呈現(xiàn)出區(qū)域分化的特征，即一線城市土地出讓金增速和溢價(jià)率明顯高于其他城市，反映出一線城市房地產(chǎn)率先走向“止跌回穩(wěn)”。“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型短期仍要加力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，長(zhǎng)期看要大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，重塑稅基和財(cái)政結(jié)構(gòu)。

　　賣地收入止跌跡象

　　地方財(cái)政收入中，政府性基金收入是一大重要財(cái)源，而其中又以國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入(即土地出讓收入)為主。

　　3月24日，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前兩個(gè)月，地方政府性基金中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入4744億元，同比下降15.7%。這一降幅較去年全年略微縮窄。

　　由于土地成交到土地價(jià)款進(jìn)入國(guó)庫(kù)有一定的時(shí)滯，因此土地出讓收入數(shù)據(jù)相對(duì)滯后，今年前兩個(gè)月的土地出讓收入更多反映的是去年下半年土地成交情形，而市場(chǎng)機(jī)構(gòu)土地出讓金數(shù)據(jù)能更好地反映當(dāng)下情形。

　　中指云數(shù)據(jù)顯示，2025年1~2月，全國(guó)300城各類用地成交規(guī)劃建筑面積同比下降4.5%，但土地出讓金同比增長(zhǎng)19.3%；成交樓面均價(jià)同比上漲25.0%，平均溢價(jià)率為8.2%，較2024年同期增長(zhǎng)4.5個(gè)百分點(diǎn)。分區(qū)域來(lái)看，一線城市住宅用地出讓金同比增長(zhǎng)最快，為57.6%；二線城市住宅用地出讓金同比增長(zhǎng)30.9%，三四線城市僅為9.9%。

　　羅志恒表示，這主要緣于房企基于對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管控和利潤(rùn)追求，投資策略更傾向于聚焦核心城市，加速補(bǔ)充核心城市土儲(chǔ)，而對(duì)三四線城市仍保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

　　目前地方政府普遍預(yù)計(jì)今年全年土地出讓收入趨穩(wěn)。

　　根據(jù)《關(guān)于2024年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》(下稱《預(yù)算報(bào)告》)，2025年地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入57415.31億元，增長(zhǎng)0.1%。

　　由于地方土地出讓收入占地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入比重高達(dá)約85%，2025年地方政府性基金本級(jí)收入與上年持平，意味著政府預(yù)計(jì)土地出讓收入基本能止跌。從各省份對(duì)土地出讓收入的預(yù)期來(lái)看，有明顯差異，今年至少20個(gè)省份預(yù)計(jì)以賣地收入為主的政府性基金收入有不同程度上漲。

　　羅志恒表示，今年預(yù)算報(bào)告中土地收入預(yù)計(jì)止跌，有其內(nèi)在邏輯和支撐因素。一方面，政府促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)的舉措將逐步生效。各地政府可能通過(guò)優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)地塊供應(yīng)，吸引房企拿地，從而提升土地出讓收入。同時(shí)，土儲(chǔ)專項(xiàng)債等政策工具的運(yùn)用，為地方政府盤活存量土地提供資金支持。例如廣州、武漢等地通過(guò)土儲(chǔ)專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地，調(diào)整用地性質(zhì)后重新入市，既盤活了低效資源，又釋放出高價(jià)值地塊，提升了土地出讓的吸引力。

　　“另一方面，隨著商品房銷售的止跌回穩(wěn)，土地市場(chǎng)景氣度將有所提升，北京、上海等一線城市房地產(chǎn)銷售回暖，可能會(huì)有帶動(dòng)效應(yīng)。”羅志恒說(shuō)。

　　土地財(cái)政如何轉(zhuǎn)型

　　從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，1990年以來(lái)伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，中國(guó)地方政府土地出讓收入總體呈現(xiàn)波動(dòng)快速上漲，2021年土地出讓收入達(dá)到8.7萬(wàn)億元?dú)v史峰值。不過(guò)此后房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整，2022年至2024年土地出讓收入均出現(xiàn)明顯下滑，2024年土地出讓收入約4.87萬(wàn)億元，相比2021年的峰值減少約3.8萬(wàn)億元，降幅達(dá)到44%。

　　由此，近些年土地財(cái)政轉(zhuǎn)型話題探討熱度上升，其中一大核心是如何彌補(bǔ)土地出讓收入減少。

　　雖然土地出讓收入大幅減少加劇了地方財(cái)力收支矛盾，但這一影響并沒有上述減收3.8萬(wàn)億元數(shù)字顯示的那樣大。

　　專家認(rèn)為，一方面是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖胧敲�收入，扣除拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С龊螅�地方�?shí)際可用財(cái)力大打折扣，但土地出讓收入減少的同時(shí)，相應(yīng)支出也下滑。另一方面，歸屬于地方政府性基金的土地出讓收入有部分調(diào)入一般公共預(yù)算中使用，此前財(cái)政部披露這一調(diào)用比例大約為15%，據(jù)此計(jì)算上述減少3.8萬(wàn)億元影響地方一般公共預(yù)算財(cái)力約5700億元。

　　而為了彌補(bǔ)土地出讓收入等減收影響，從中央到地方均采取積極行動(dòng)。

　　比如，中央財(cái)政近兩年安排對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過(guò)10萬(wàn)億元，今年預(yù)計(jì)繼續(xù)超過(guò)10萬(wàn)億元，以支持地方保民生、促發(fā)展。地方加力盤活存量資產(chǎn)資源帶動(dòng)非稅收入快速增長(zhǎng)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年全國(guó)非稅收入約4.47萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)25.4%。

　　另外，地方加大舉債規(guī)模以應(yīng)對(duì)減收壓力。比如，去年下半年中央財(cái)政從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排了4000億元，補(bǔ)充地方政府綜合財(cái)力。2024年至2028年連續(xù)5年每年安排8000億元新增專項(xiàng)債券用于補(bǔ)充政府性基金財(cái)力支持化債等。受此影響，今年新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額44000億元，比上年增加5000億元。

　　接受采訪的專家普遍認(rèn)為，應(yīng)對(duì)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型短期需要穩(wěn)住房地產(chǎn)市場(chǎng)。近年以來(lái)穩(wěn)樓市系列舉措持續(xù)出臺(tái)，比如近期廣東、四川等地發(fā)行專項(xiàng)債用于收購(gòu)閑置土地，以優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方政府和企業(yè)資金流動(dòng)性、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

　　羅志恒建議，考慮中央增發(fā)特別國(guó)債，可探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，規(guī)模在2萬(wàn)億左右，專項(xiàng)用于保交樓、收儲(chǔ)存量房和 房企存量閑置土地等，緩解房企流動(dòng)性壓力，提升房企抗風(fēng)險(xiǎn)能力，推動(dòng)房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”，同時(shí)減輕地方政府穩(wěn)樓市的壓力，保障地方財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行。

　　在“土地財(cái)政”收入下滑背景下，中央也注重增強(qiáng)地方自主財(cái)力。去年黨的二十屆三中全會(huì)在部署深化財(cái)稅體制改革的舉措中，增加地方自主財(cái)力是一大核心，而今年相關(guān)改革將加快推進(jìn)。

　　今年預(yù)算報(bào)告在部署2025年財(cái)政改革發(fā)展工作時(shí)稱，研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。圍繞增加地方自主財(cái)力，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，深化地方附加稅改革研究，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方。優(yōu)化增值稅留抵退稅政策，穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作。深入推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，提高市縣財(cái)政保障能力。

　　羅志恒建議，當(dāng)前可探索數(shù)據(jù)財(cái)政，改革稅收制度，研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下稅源發(fā)展；對(duì)普通老百姓影響不大但由于推進(jìn)共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展的稅種做出調(diào)整，擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍至高端服務(wù)業(yè)，提高資源稅和環(huán)保稅稅率；統(tǒng)籌消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移和逐步劃轉(zhuǎn)給地方，充實(shí)地方政府財(cái)力，彌補(bǔ)土地出讓收入下行對(duì)地方財(cái)力的沖擊。

　　羅志恒認(rèn)為，“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型不能僅考慮彌補(bǔ)減收問題，還要考慮如何提高支出效率、界定支出范圍、壓降提標(biāo)擴(kuò)圍的不合理支出，更要從理清政府與市場(chǎng)邊界、明確政府職能的視角出發(fā)，通過(guò)推動(dòng)財(cái)稅體制改革解決長(zhǎng)期以來(lái)地方財(cái)政收支緊平衡的難題。

　　他表示，有必要更加因地制宜優(yōu)化化債舉措，比如五年化債的額度可以根據(jù)地方債務(wù)形勢(shì)和壓力適當(dāng)一次性給到地方。同時(shí)要充分抓住化債騰出的戰(zhàn)略窗口完善債務(wù)管理制度，降低地方債務(wù)對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，降低“土地財(cái)政”對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。